刘忠：“命案必破”的制度结构分析

（转贴时有删节）


2004年11月公安部南京会议（全国侦破命案工作会议）上，公安部认可此前湖北、河南等地所作的尝试，正式提出“命案必破”口号。此后，媒体和学者对之提出了一系列批评，认为“命案必破”要求过高，是浮夸；而且在“命案必破”这样一个不切实际的口号压力下，必然刺激办案民警进行刑讯逼供，从而侵犯犯罪嫌疑人的权利。在近期，媒体、学界密切注意一些刑事错案，刑诉法、刑法、司法制度甚至法理学领域的很多学者都投入相当多的学术精力对错案的问题进行关注，在这些学者对于错案的归因上，也大多诉诸于“命案必破”，将“命案必破”作为错案发生的一个重要诱导因素。虽然公安部刑侦局局长何挺公开亮明态度，表示“命案必破不会引发逼供”，但并未作出有力的回应，而只是声称：各相关执法部门为“命案必破”设置了两道关卡即检察机关直接监督和公安机关内部的完整的案件质量审核把关机制，特别是命案实行的“一长双责制”或者说“三条防线”即检察机关监督＋案件质量审核＋增加办案透明度，可以避免错案发生。


一、作为话语正当的“命案必破”

中国政治条件下，作为一个政权科层体系中的公安部门，其作法只要都做到让“二老”（老干部、老百姓）满意，就具有合法性，而不必考虑其他因素。每一个具体工作部门在出台任何一个激励口号的时候，都会考虑该口号和既定政策方针的兼容，而不会突兀的提出一个没有政策传统的新花样以冒政治上犯错误的风险。人命案件是对公众的安全感、社会安定的信心破坏力最大的案件，是普通公众最关心的案件，更是公众对整个政权维护社会秩序的能力进而对于政权的正当性判断最基础的标识之一。

所以，文革后复出、重新统领中国政法工作的彭真对于命案一类的刑事案件确立了今日依然奉行的“重重，轻轻”的刑事政策：“对于凶杀、强奸、抢劫、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的现行刑事犯，目前应该继续依法从重、从快处理”；“对他们的放纵、宽大就是对人民的残忍。现在，群众对治安情况已很不满，不从重、从快判处就会脱离群众，对国家对人民不利”。2003年的全国政法工作会议上，中央政治局常委、中央政法委书记罗干的讲话保持了相同的表述。稍后，在作为全国所有政法机关工作指导的“社会主义法治理念”讲话和教育活动中，这种刑事司法政策都得到了重申。

该刑事政策在刑法中得到具体贯彻，体现了中国在命案的刑事政策上保持的最强硬态势。其一，《刑法》在故意杀人罪的量刑上一反通常升幂的量刑排序，而是将死刑作为优先适用刑种，然后逐渐降低为无期徒刑、10年以上有期徒刑。其二，《刑法》规定只有已满16周岁的人犯罪才应当负刑事责任，但是基于对严重危害社会的故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒这八种犯罪的顾虑，刑事政策表现出“趋重”的倾向，刑法17条第2款降低了法定刑事责任年龄，规定已满十四周岁不满十六周岁的人要对所犯的八种罪负责。公安部规定的“命案必破”所涉及的八种罪，除了将贩卖毒品置换为绑架之外，整体趋向是和刑法17条2款一致，和中国刑事政策的一贯态度保持一致。

而“命案必破”只是“宽严相济”、“重重轻轻”之整个刑事政策的一个面向，批评者较多忽视了该刑事政策的另一面向，即“宽”和“轻”的一面。在强调“命案必破”的同时，对于大量社会危害性、人身危险性较小的犯罪、犯罪人，在刑事诉讼的不同阶段，允许以自诉、和解、不起诉、社区矫正等方式进行处置，以节约刑事司法资源集中用于更严重的刑事案件。批判者割裂整个刑事政策，单独拎出来一个“命案必破”进行否定，就显得没有说服力。

另外，从语词使用的外观上看公安部提出的这个口号也是慎重的，至少是一个“不失职也不越权”的提法：破案是公安机关的义务，也是职权，但公安部只是提出命案必“破”。而批评者实际基本上是在命案必“判”的层面上对公安部进行批评的。对于破案标准，修正后的97年《刑事诉讼法》实施后，公安部作出了新的《公安机关办理刑事案件程序规定》（1998年5月14日发布施行），其第166条规定的是：1、犯罪事实已有证据证明；2、有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；3、犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已经归案。这样一个证据条件远远低于起诉和判决标准，大致等同于1997《刑事诉讼法》第60条和最高检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（1999年1月18日施行）第86、87条所要求的逮捕条件。


二、为什么提出“命案必破”？

“命案必破”源起于1996和1997年《刑事诉讼法》、《刑法》的修改而导致的公安内部组织的变化。对公检两机关而言，1997年《刑事诉讼法》震动最大的变化就是对公安、检察院的侦查管辖权作了大的调整，将原来配属于检察院经济犯罪侦查部门的涉税、打假等经济案件的管辖权划给公安部门。1997年10月1日实施的《刑法》量体裁衣、因人设事，进一步比照先一年的管辖权调整对一部分犯罪的罪名设置、犯罪主体进行了变更，从而对案件的实际管辖权又作了实质性的变化。1998年1月19日，以两高三部一委的“四十八条”为最终形成标志，确定了新的管辖格局。

1998年11月23日，公安部部长会议通过了《公安部刑事案件管辖分工规定》，将划分给公安机关的侦查管辖权进行了内部的分工，确定将74种经济案件的管辖权配属给了新成立的经济犯罪侦查部门。各地基本上是将原来的公安内保部门改建为经济犯罪侦查部门，从公安部往下到县级公安机关分别称为经济犯罪侦查局、总队、支队、大队。原来相对于刑侦、预审、法制等部门略显边缘的内保部门一下子成为公安机关内部最受领导重视、也最受民警青睐的岗位。各级公安部门尤其是担负犯罪侦查、社会治安职责最重的市、县两级公安机关，局长的关注点和主要警力都开始向经侦部门倾斜。

之所以如此，是因为在目前的“收支两条线”制度和“办案追缴赃款返还制度”下，更多的缴获赃款可以获得更多的财政经费返还，而经侦支队所管辖的刑法第三章“破坏社会主义经济秩序犯罪”八个小节92个条文中，不管是金融领域的诈骗罪、破坏金融监管秩序的犯罪还是公司、税收、知识产权领域的各个犯罪基本上都是涉案金额巨大的犯罪，对于公安机关整体的经费收入都具有极大的诱惑力。但是，原来各级公安机关内保部门的人员由于事权的限制，人员普遍偏老，基本上常年没有几起刑事案件办理，人员的侦查、预审能力和相关的经济知识素养普遍无法适应管辖权调整后的需要。所以，各级公安机关都将原来刑侦、法制等部门一批优秀的侦查、预审骨干调入经济犯罪侦查部门。

为了提供更好的激励，一方面，各级公安部门都给经侦部门提出了一定的罚没收入上缴指标，指标之外可以留利。因此，经侦部门内部都有超出其他部门的极为良好的福利待遇。另一方面，在公安机关的机构改革中，很多地方的经济犯罪侦查部门率先升格，高出一般的公安机关内设部门。比如在升格前，很多普通的地市级公安机关，国保支队、经侦支队、刑侦支队、治安支队、交警支队、巡警支队、禁毒支队、网络支队、监管支队等都是正科级编制规格。而经侦支队升格后成为副处（县）级编制规格，支队下辖的各个大队都成为正科级编制规格。对于长期以来职务、级别待遇偏低的公安民警来说，这种超出的符号性收益诱惑也激励了更多的优秀人才到经侦部门。

与经侦支队的火热相比，原来公安机关中最受重视的刑侦支队对民警的吸引力和在公安领导心目中的受重视程度开始下降。一方面，公安内部管辖分工调整后，刑侦部门受理侦查的主要是故意杀人、抢劫、绑架等普通刑事案件。本文所讨论的“命案”所涉及的八种犯罪，即全部由刑侦部门管辖；而它们大多都是一种需要公安部门持续投入经费，占用大量警力，而几乎没有任何物资利益产出，无法给公安机关带来巨额赃款返还的“没有油水”的案件。另一方面，精干人员被大量抽出，局长给与的重视度下降。所以，在管辖权调整后，负担命案侦查的地市级公安机关刑侦支队和县局、分局公安刑侦大队，在车辆、通讯器材等装备和经费划拨以及警力素质上在绝对意义上都远远低于经侦支队、经侦大队，甚至低于从前的刑侦支队、刑侦大队。刑侦支队在很多地方，对民警的吸引力还不如管辖权调整后对假冒伪劣商品等95种刑事案件进行侦查的治安支队和以及处理嫖娼、赌博等治安案件的基层派出所。因此，公安部搞刑侦制度改革，一提出驻所刑警制度之后，各地也同时为了改善刑警的福利待遇，就立即将刑警大队分解为各个中队驻到各个派出所了。

此外，由于公安机关内部有严格的职能分工，而“命案”主要是刑警（支）队的事情，公安内部跨管辖权办案又是一个讳莫如深的事情，在很多大要案警力不足，需要经侦、治安、派出所等其他警种配合的时候，分管刑侦工作的副局长是没有号令其他支队的权力的，因此如果没有对“命案”提出特别激励的话，公安各警种分散的警力和各级公安部门主官分散的精力导致的一定是“命案破不了”。

这种状况积久后，最后造成的最极端的情形就是黄勇案件、杨新海案件所凸现出来的悲剧。河南驻马店市平舆县农民黄勇从2001年9月到2003年11月，通过上网交网友方式先后将骗到自己家中的17名青少年杀死（另有一名未遂），而两年多来最初几起案件被害人的父母持续向当地公安机关反映孩子失踪均未引起重视，致使更多的被害人被杀。最终推动公安部下决心在全国施行新的激励制度的另一个触发案件是杨新海案件：河南省驻马店市正阳县农民杨新海从1999年11月到2003年8月，在皖豫鲁冀四省连续抢劫、强奸、杀人、伤害，杀死67人、奸污尸体19具，但是都多次逃脱了公安机关的十分不得力的搜捕。

1996年刑事诉讼法修正，将涉税等案件的侦查权从检察院划归公安机关。在最高检察院举办的全国检察机关修改后的刑事诉讼法培训班上，时任最高检察院副检察长张穹以复杂的语气叹息说：任何有政治头脑的公安局长都不会把主要警力放在税案、打假上，而一定是在杀人、抢劫这些恶性案件上。基于此，2004年底，公安部在南京召开全国公安机关侦破命案工作会议，周永康提出“命案必破、黑恶必除、两抢必打，逃犯必抓”的口号，正式肯定并推广湖北、河南等省公安机关已经提出的“命案必破”的作法，并成立了公安部侦破命案专项行动办公室对此工作进行领导，由此命案侦破作为公安各项工作中一项最强的激励制度提了出来。

当公安部提出“命案必破”的时候，那么各级公安部门的主官就要考虑这一和政绩、升迁、任免相挂钩的责任制给自己带来的风险，才会避免在重大恶性案件发生之后，由于警力不足和精力不济导致延误侦查时机的情形。

事实上，也正是在施行“命案必破”制度以后，在各地公安机关，一旦公安指挥中心接到命案报案后，公安机关的主要负责人局长、政委和分管刑侦的副局长都会赶赴现场，并且根据案件情况，迅速调集最得力的刑事技术人员和刑侦、交警、巡警、治安警、各派出所民警甚至武警等各个警种设卡盘查、同时进行拉网式排查，最大限度的对犯罪现场进行控制。“命案”不再是刑侦一个部门的事情，以前受制于刑侦队长的职权范围和人员调用范围所形成的不足被克服。这种被公安机关内部经验总结称为“局长挂帅”、“靠前指挥”、“多警种配合、协调作战”的方式非常有成效地提升了命案侦破率。

“二十公”之后开始提高对命案侦破要求的一个最突出的典型个案就是马加爵案件的侦破：2004年2月23日云南大学学生宿舍发现四具尸体，马加爵被列入重点怀疑对象后，昆明市公安局逐级上报云南省公安厅和公安部，2004年3月1日公安部就向全国发出了A级通缉令，两周后的3月15日马加爵在远离作案现场和自己家乡的海南三亚被群众辨认出来，随即被当场抓获。这样一种迅速启动立案侦查程序，并在全国内进行抓捕的行动跟黄勇、杨新海案件形成显明对比。按照公安部的统计，2004年公安部部署开展侦破命案专项行动后，现行杀人案件破案率和抓获的命案逃犯数比2003年提高了8.4％和79.2％，积案破案数比2003年增加了一倍多。全国3425个县市区级立案单位中，1436个实现命案全破，占41.9％； 2005年上半年全国公安机关在命案侦破中抓获的逃犯数同比上升11.5％，命案发案数同比下降13.6％。


三、“命案必破”在政制上何以可能？

从目前来看，“命案必破”制度得到了比较好的执行，公安部作为全国公安机关最高的指挥机关的调控目的得到了实现。

公安部的指令能够在全国公安机关产生如此强的调控力，是因为公安部对于全国公安机关的支配能力增强，达到了建国以来最强的时期。

在此之前，虽然考虑到公安工作的专业性，在对公安干部的调配使用上始终强调听取上级公安机关的意见或者协管，如1980年9月29日，中央组织部批复同意公安部协助地方党委管理和考察公安系统的干部。在公安部发布的《关于公安机关协助党委管理和考察干部的暂行办法》中规定“公安部协同省、市、自治区党委管理和考察省、市、自治区公安厅、局的副厅、局长，政治部正副主任，劳改局局长、党委书记（政委）。但是，这种协管毕竟不是组织部那样强有力的主管。地方党委在任免、调动这些干部时，应考虑公安部党委的意见，但决定权仍属于主管这些干部的同级地方党委。而且不管是文革前和文革后，彭真分管政法工作的时代，都强调公安机关不能垂直领导。

1999年之后尤其是2003年之后，上级公安机关对于下级公安机关的支配力日益增强。中共中央先后对公安机关的内部组织人事管理权做了较大调整：“地方各级政法部门继续实行干部双重管理。地方党委决定任免政法部门的领导干部，要征得上一级政法部门党组（党委）同意。” “理顺上级公安机关对下级公安机关工作的领导和指挥关系”“各级公安机关内设机构的领导干部由本级公安机关任免。按照干部管理权限应当由党委组织部门审批的，由公安机关提名呈报。”“各级党委可根据实际情况和干部任职条件，在领导班子职数范围内，有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。”实现了公安管理体制上“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主”，其中“统一领导”被放在首位，也就是“明确当地党委、政府对公安机关领导的同时，理顺上级公安机关对下级公安机关工作的领导和指挥关系。”

在这个问题上，更重要的是，在中国的政制条件下，一个部门的权力总是和该部门的首长（一把手）在党内的地位、排名息息相关的。公安部之所以强化了对各级公安机关的支配，除了地方各级公安厅、局的负责人对下级公安机关和相对于政府其他部门的支配力增强之外，最重要的是中央最高决策层在中国社会转型期对公安部首长的空前重视，这就是由政治局委员、书记处书记出任公安部部长。

2002年11月，周永康由四川省委书记任上在十六届一中全会上当选为中央政治局委员、中央书记处书记，2003年3月十届人大一次会议上成为国务委员，出任公安部部长。除开政治局委员之外，周永康最引人瞩目的就是身兼书记处书记的职务，而学界平素对中央书记处职务在党内的位置似关注不够，但这正是理解当下公安部机构地位的一个枢纽。中央书记处是1980年2月中共十一届五中全会重新恢复设置的，该机构的设置按照叶剑英当时的说法“中央书记处，我考虑就是准备接中央的班的。”“中央书记处是培养和锻炼党的高级干部的场所。将来进入政治局和中央常委的同志，先在书记处工作一段时间，就能比较容易驾轻就熟。”“书记处是党中央的书记处，不是中央政治局的书记处，也不是中央常委的书记处。书记处处于第一线，中央常委、政治局处于第二线。”1982年十二大《党章》后中央书记处的地位更加突出，《党章》不再规定中央委员会设立主席、副主席，而在第21条规定：“中央书记处在中央政治局和它的常务委员会领导下，处理中央日常工作。”“中央委员会总书记……主持中央书记处的工作。”1997年十五大修正的《党章》更明确为中央书记处“是中央政治局和它的常务委员会的办事机构。” 2002年十六大之后，党的政治局常委基本上是一个常委对一个书记处书记，在政法口就是常委罗干，中央政法委副书记周永康为书记处书记。除了党内作为政治局委员、书记处书记之外，在政府内周永康还同时具有国务委员身份。这同样是一个非常重要的职务。1982年国务院改革时，大幅度减少了副总理职位，而设立了国务委员。“这些国务委员相当于副总理，将来可以出访。国务委员的任务可以比较机动，总理可以分配他做这样那样的事。” “国务委员的职位相当于副总理级。” 这样，公安部在中共中央日常决策机制、国务院日常决策机制中就都具有极强的言论能力。

纵观文革之后，赵苍璧、刘复之、阮崇武、王芳、贾春旺等历任公安部部长，除了王芳任过国务委员，其他公安部部长都没有在党内这么高的地位。对于公安部部长职务的加强，下边这种说法是有解释力的：“与此同时，社会稳定仍是首要问题。周永康被任命为领导全国160万警察的公安部长，这是25年来首次由政治局委员出任公安部长。社会秩序似乎将得到加强，而不是放松。”在本文观点看来，公安部部长在党内的排名靠前和地位的重要，使得公安部对于全国公安机关的支配力大为增强。前边所举的黄勇、杨新海两起极为轰动的系列杀人案件都发生在河南，由于命案侦破不利，“二十公”之后，河南省公安厅厅长张程锋被免职。因为“命案”上的侦破不利，动用了在党内惩戒上相当严厉的措施——组织调整手段，将一个省的公安机关的最主要领导的职务免除，在公安机关历史上是不多见的。它既是公安部对下级公安机关支配力强化的表现，同时也通过这样一个行动，传递了一个重要的信号即命案上的不力，会影响各级公安机关领导个人职务。在组织内部的激励措施上，这是一个最强的激励。新的河南省副省长兼省公安厅厅长秦玉海上任甫始就提出了“命案必破”的口号。

公安部部长职位在组织上的这种极大的加强，使得公安部在与党委组织部门、政府人事、财政部门和地方党委、政府等机构的关系协调上更有力量。2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（二〇〇三年十一月十八日）颁布以及在中央到各地落实之后，各级公安机关多年以来一直提的“从严治警，从优待警”的口号真正以可以观察的事件表现了出来。此前，基层公安民警在职级上非常低。不仅仅是机构规格低，而且是职数少，更重要的是人员众多，晋级晋职的机会比党委系统、政府系统其他机构和法院、检察院要少的多。如省辖市公安局的城区分局只是正科级人事编制，派出所和分局刑警大队、治安大队是所谓的“股级”，能进入副科级以上的只是分局副局长以上的局领导干部。公安机关本身编制职数少、级别低，在90年代中后期以后开始的干部公开选拔录用（“公选”）活动中，罕有公安民警可以交流到其他政府、党委部门任职。原因就在于大多数公安民警不符合起码的任职级别要求。一个人本科毕业到公安机关刑警支队工作，从普通民警开始干，然后提拔到副中队长、中队长、副支队长后，才是副科级。由于一个支队通常就有几百名干警，只有非常出色的才可能提拔为副支队长，十年时间提拔上来已经是非常快的了。非货币的利益激励机制严重不足，因此不能通过外在的激励机制刺激公安民警对自己行为的有效自我约束。《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》不但规定了规定了局长、政委的高配。“二十公”后，公安民警待遇上继续保持和进一步实现了“高于地方、略低于军队”。比如达到国家一级派出所标准的就可以配为县（处）级，二级派出所的就可以配为正科级。各级公安部门实现了建国以来在职级待遇上最大的跨越，各地的公安民警从来没有感觉到“一个公安部长离自己这么近”。

此外，公安部提出“命案必破”的口号，我认为，也是给下级公安机关向当地财政申请改善技术、通讯、交通装备经费和专案经费的一个非常好的“口实”。地方政法机关向当地财政局的行财部门申请经费追加必定要有一个“由头”。1997年《刑事诉讼法》规定检察院向法院提起公诉，不再移送侦查案卷，而是主要证据复印件，以此法律规定为借口，地方各级检察院得以向财政部门申请添置复印设备。最高法院要求基层法院必须建设好“两庭”即审判庭和法庭，基层法院也才因此有“由头”申请获得地方财政的拨款。公安部此举当然是给下级公安机关的一个支持。

通常在职级待遇福利问题上，各个机关的说法都是“要让马儿跑，就要让马吃草”。而公安机关实现了这么好的待遇，那么“从优待警”之后一个必然的逻辑就是“从严治警”，那么现在“命案必破”就成为作为刑事侦查、社会治安管理的公安机关的首选的目标了。

但是，“从优待警”和作为“从严治警”要求之一的“命案必破”不仅仅是公安部协调就能解决的问题，还必须有地方党委的支持，而这又是在组织上理解“命案必破”的另一个关键点。虽然在公安部的推动下，中共中央要求各地党委给公安部门落实职级待遇，要“从优待警”。但是，各地党委、政府之所以在职级待遇、人员编制控制这么严格的今天，打破部门平衡，打破因袭多年的惯例，给地方公安机关提职、提级、增加编制和经费并支持公安部的口号的最重要的一个推动因素就是公安机关能够为地方党委“分忧解愁”，尤其是能在关系到地方党委领导政绩的问题上增分添彩。

这是因为九十年代以来，中共中央高度强调稳定，提出“稳定压倒一切”，社会治安问题在中国社会当下的转型期得到了空前重视。在社会治安问题上，中央先后出台了一系列控制机制：凡是被下达《重大问题领导责任查究通知书》的单位，要被实施社会治安综合治理一票否决，在一年内取消被评为文明、先进、模范等各种荣誉称号的资格。负有领导责任的干部和直接责任的干部，当年不得晋升职务，推迟一年晋升工资档次，在治安面貌改变之前，取消干部本人评先受奖的资格。对于社会治安的忽视还直接影响到了各级干部的职位：“要严格执行领导责任查究制度，进一步加大对因领导干部工作不力而导致发生严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、单位及部门进行领导责任查究的力度，坚决实施一票否决，追究有关领导的责任。”相关部门具体建立了社会治安综合治理目标管理责任制、社会治安综合治理领导责任制和社会治安综合治理一票否决制三个责任制，“要把各级党政领导干部抓社会治安综合治理工作的实绩，列为干部考核的重要内容，并把考核结果作为干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。各级党委组织部门在考察党政主要领导和分管治安工作的领导干部工作实绩时，须征求所在地区、部门社会治安综合治理领导机构的意见。”2004年，深圳宝安区委书记、政法委书记因为宝安区恶化的社会治安现状而被免职。

由此，公安部作为中央一个单一部门提出的“命案必破”口号，同时契合了下层各级地方党委的需求，所以得到其大力支持。在相当多的地方，发生命案后，当地党委分管政法工作的副书记和政法委书记都会在第一时间赶赴现场，在人员调动、警力调配和相关部门配合、跨区域的设卡、查堵工作上进行协调。公安部和地方党委在这个问题上，相互呼应：作为“条条”的公安机关和作为“块块”的地方党委两个不同的系统所受到的激励，共同促成了一致目标向行动的转化，促成了“命案必破”制度的实现。